Arş. Gör. Ceyhun Güler ‘Ulusal İstihdam Stratejisi İçinde Kıdem Tazminatı Reformu Tartışmaları’nı Değerlendirdi

Ulusal İstihdam Stratejisi İçinde Kıdem Tazminatı Reformu Tartışmaları

 

 

 

Arş. Gör. Ceyhun GÜLER
(Uludağ Üniversitesi İİBF Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü)

 

ceyhun güler_1

Giriş

Küresel kapitalist sistemin işgücü piyasaları üzerinde meydana getirdiği en belirgin etki esnek ve güvencesiz çalışmanın, güvenceli esneklik illüzyonu ile işçi sınıfına dayatılmasıdır. Özellikle gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin birçoğu, işgücü piyasalarının esnekleştirilmesine ilişkin politikaların hayata geçirilmesi adına çeşitli düzenlemelere gitmekte,  bu durum çalışma ilişkilerinin güvencesizleşmesinin temel nedenleri arasında yer almaktadır. İşgücü piyasasının esnekleştirilmesine yönelik tartışmalar uzun bir süredir Türkiye’nin gündemini de meşgul etmektedir. Türkiye işgücü piyasasının esnekleştirilmesine yönelik politikalar özellikle 2003 yılında çıkartılan 4857 sayılı İş Kanunu ile yasal bir zeminde somutlaştırılmaya başlanmıştır. Ayrıca 30.05.2014 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanan  “Ulusal İstihdam Stratejisi (2014-2023)” ile Türkiye işgücü piyasasının esnekleştirilmesinin daha kurumsal bir boyuta taşınması hedeflenmiştir. Eğitim istihdam ilişkisinin güçlendirilmesi, işgücü piyasasında güvence ve esnekliğin sağlanması, özel politika gerektiren grupların istihdamının artırılması, istihdam sosyal koruma ilişkisinin güçlendirilmesi Ulusal İstihdam Stratejisi’nin dört temel politika eksenini oluşturmaktadır. Bu politika eksenlerinden “İşgücü piyasasında güvence ve esnekliğin sağlanması” ile Türkiye işgücü piyasasında esnek çalışma biçimlerinin uygulama alanlarının yaygınlaştırılması ve yasal mevzuatın bu amaca uygun bir şekilde düzenlenmesi amaçlanmıştır. Kıdem tazminatı reformu da bu politika ekseni çerçevesinde gündeme getirilmiştir. Kıdem tazminatı reformuna ilişkin tartışmalar uzun bir süredir ülkemiz gündemini meşgul etmekte, kıdem tazminatının prim yoluyla bir fona aktarılması hükümetin kıdem tazminatına yönelik temel yaklaşımını oluşturmaktadır. Bu fonun denetimi ve yönetimi ise sosyal tarafların sıklıkla ihtilafa düştüğü konular arasında yer almaktadır. Belirtmek gerekir ki Türkiye’de kıdem tazminatı fonu tartışmalarının tarihi çok daha eskilere dayanmakta, kıdem tazminatı sisteminin bir fon aracılığıyla işletilmesi 1950’li yıllardan beri çalışma ilişkileri gündeminde tutulmaktadır. 4857 sayılı İş Kanunu’nda eklenen geçici madde ile de bir kıdem tazminatı fonunun kurulacağı, kıdem tazminatına ilişkin kanun yürürlüğe girene kadar işçilerin kıdemleri için 1475 sayılı İş Kanunu’nun 14. maddesi hükümlerinin saklı kalacağı belirtilmektedir. Ayrıca 2012 yılında hazırlanan bir taslakla bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonu konusu tekrar gündeme gelmiştir.  Son olarak “64. Hükümet 2016 yılı Eylem Planı” içinde kıdem tazminatına ilişkin bir mevzuat çalışmasının yapılması ihtiyacına yer verilmiş ve kıdem tazminatı fonu sosyal taraflar nezdinde yeniden tartışma konusu halini almıştır. Belirtmek gerekir ki sosyal tarafların konuyla ilgili yaşadıkları ihtilaf ve işçi tarafının bu doğrultuda ortaya koyduğu net tutum, bir fon oluşturulması için somut adımların atılmasını engellemektedir. Bu nedenle her ne kadar kıdem tazminatına ilişkin yasal düzenleme niyeti 2016 yılı Eylem Planı doğrultusunda gündeme alınmış olsa da henüz ortaya konulmuş bir tasarı mevcut değildir. Bu çalışmada, 64. Hükümet 2016 yılı Eylem Planı’nda da yer verilen kıdem tazminatı reformu niyeti,  Ulusal İstihdam Stratejisi  (2014 -2023) metni ve Ulusal İstihdam Stratejisi İzleme ve Değerlendirme toplantıları çerçevesinde değerlendirilmeye çalışılacaktır.

???????????????????????????????

Ulusal İstidam Stratejisi’nde Kıdem Tazminatı  

Ulusal İstihdam Stratejisi (2014- 2023) temel politika eksenlerinden biri olan işgücü piyasasında güvence ve esnekliğin sağlanması başlığı altında tartışmaya açılan ve işçi sınıfını yakından ilgilendiren önemli konulardan birini kıdem tazminatı oluşturmaktadır. Strateji’nin ilgili başlığı altında ortaya konulan mevcut durum değerlendirmesi kapsamında, Türkiye işgücü piyasasının katılığı ön plana çıkarılırken, belirli süreli sözleşmelere ilişkin kısıtlamalar ve kıdem tazminatı miktarının yüksekliği bu katılığın temel unsurları olarak belirtilmiştir.   Türkiye’de uygulamada olan kıdem tazminatı ödemelerinin yüksekliği, Birleşmiş Milletler (BM) ve Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) verileri ile somutlaştırılmaya çalışılmıştır. Bu durumun işletmeler üzerinde önemli bir maliyet nedeni olduğuna, işverenlerin bu yükten kurtulmak adına kayıt dışı istihdama yöneldiğine ve işletmelerde verimlilik kayıplarının yaşanmasına neden olduğuna dikkat çekilmiştir. Mevcut durumun işçiler açısından da olumsuz sonuçlar doğurduğu, birikmiş kıdem hakkı nedeniyle işçi hareketliliğinin düşük olduğu, işini değiştirmek için iş sözleşmesini fesih eden işçinin birikmiş kıdem hakkını kaybettiği vurgulanmıştır. Değinilen bu nedenler dolayısıyla Stratejide bir kıdem tazminatı reformunun gerçekleştirilmesi ve bu reform beraberinde “Bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonu kurulması” gerekli görülmüştür. Kurulacak bu fon aracılığıyla; işletmeler üzerindeki mali yükün azalacağı, işgücü hareketliliğinin hızlanacağı, işçilerin kıdem tazminatına erişme oranlarının artacağı öngörülmüştür (UİS, 2015: 32; UİS, 2015: 86).

Düşük Kıdem Tazminatı, Yüksek İşçi Hareketliliği

Ulusal İstihdam Stratejisi’nde kıdem tazminatına ilişkin yer verilen değerlendirmelere ve işaret edilen sorunlara dikkat edildiğinde, kıdem tazminatı miktarının yüksekliği, işçi hareketliliğinin düşüklüğü ve bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonunun gerekliliği gibi başlıkların öne çıktığı görülmektedir. Henüz ortaya konulmuş bir kıdem tazminatı fonu tasarısı olmamasına rağmen olası bir düzenlemenin belirtilen başlıklar doğrultusunda şekillenebileceğini söylemek yanlış olmayacaktır. Dolayısıyla Stratejide önemle üzerinde durulan noktalardan birinin kıdem tazminatı ödeme miktarlarının yüksekliği ve bunun işgücü piyasalarında katılığa neden olduğu vurgusunun öne çıkarıldığı düşünülürse, kıdem tazminatı ödeme miktarlarının düşürülmesi gerçekleştirilebilecek bir kıdem tazminatı reformunun muhtemel sonuçlarından olacaktır. İşçi aleyhine ortaya çıkma ihtimali olan bu durum neticesinde, kıdem tazminatının bir maliyet unsuru olarak görülmesinin de önüne geçilmesi hedeflenecektir. Mevcut yasal düzenlemeler doğrultusunda her hizmet yılı için işçiye 30 günlük brüt ücreti tutarında kıdem tazminatı ödenirken, yapılması hedeflenen yeni düzenleme ile bu miktarın azalma ihtimali muhtemel senaryolar arasındadır (Çelik, 2012). Bu ihtimalin işçi tarafı nezdinde kuvvetli görülmesi, kıdem tazminatı reformuna karşı gösterilen tepkilerin temel nedenlerindendir. Gerçekleştirilecek bir kıdem tazminatı reformunun, işten çıkarma maliyetlerini düşüreceği ve işten çıkarmaları arttıracağı yönündeki görüş de hem literatürde hem de işçi sendikaları tarafından sıklıkla dile getirilen diğer kaygılar arasında yer almaktadır (Kutal, 2011: 21; Çelik, 2012; Güler, 2015: 181; Kumaş, 2011: 79)[1]. Stratejide işçi hareketliliğinin arttırılması her ne kadar işçi lehine bir durum olarak lanse edilmiş olsa da işçi hareketliliğini artıracak düzenlemelerin aynı zamanda işten çıkarmaların da önünü açabilecek olması, işçi tarafının bu kaygı ve tepkisinin sebepsiz olmadığını göstermektedir. Bu süreçte Stratejide çözüm olarak işaret edilen bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonuna ilişkin de birçok endişe dile getirilmektedir. Kıdem tazminatından yararlanmak için fonda kalınması gereken sürelerin uzunluğu, kıdem tazminatına hak kazanma nedenlerinin kısıtlanması, fon kaynaklarının siyasal iktidarlar tarafından farklı amaçlarla kullanılma ihtimali, oluşturulacak fonun yönetimi ve devlet güvencesinde olup olmayacağı bu endişelerden bazılarıdır (Kutal, 2011: 21; Özveri, 2016; Çelik; 2012; Kumaş, 2011: 79).

 


[1] Türk-İş tarafından ortaya konulan tepkinin ayrıntıları için bkz. http://www.milliyet.com.tr/-kidemde-bir-saatlik-kayip-grev/ekonomi/ydetay/2196002/default.htm (Kılıç, 2016), (12.04.2016). DİSK’in konuya ilişkin eleştiri ve beklentileri için ayrıca bkz.  http://disk.org.tr/wp-content/uploads/2015/03/KIDEM2015_Bildiri.pdf  (12.04.2016).

Ulusal İstihdam Stratejisi İzleme ve Değerlendirme Kurulu Toplantılarında Kıdem Tazminatı  

Ulusal İstihdam Stratejisi’nin hayata geçirilme süreci yılda iki kez toplanan izleme ve değerlendirme kurulu tarafından izlenmektedir. İzleme ve değerlendirme kurulu tarafından şimdiye kadar gerçekleştirilmiş olan toplantılardan hareketle üç mevcut durum raporu yayınlanmıştır. Bu raporlar aracılığıyla kıdem tazminatı reformu çalışmalarının ne aşamada olduğu, sosyal tarafların konuyla ilgili tutumu ve sürecin işlemesi adına sorumlu kurum ve kuruluşların önlerine koydukları hedefler değerlendirilmektedir.

kidem_2

Tüm İşçilerin Kazanılmış Haklarının Korunması Söylemi?

1. İzleme ve Değerlendirme Kurulu Toplantısı sonrasında yayınlanan mevcut durum raporunda, kıdem tazminatına ilişkin Strateji metnine yakın ifadelere yer verilmiştir. Türkiye’de ödenen kıdem tazminatı miktarlarının yüksek olduğuna, bu durumun ise ülkemizin rekabet edebilirlik seviyesine zarar verdiğine, yerli ve yabancı yatırım kararlarını olumsuz etkilediğine dikkat çekilmiştir. Hak ettiği halde kıdem tazminatı alamayan işçilerin oranının yüksekliği de toplantı raporunda öne çıkarılan sorunlar arasında yer almış, bu sorunlar beraberinde kıdem tazminatı reformunun gerekliliği üzerinde durulmuştur. Bu doğrultuda tüm işçilerin erişebilirliğini güvence altına alan bir kıdem tazminatı reformu yapılacağı ve bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonu kurulacağı belirtilmiştir. “Kıdem tazminatı konusunda yaşanan sorunların; tüm işçilerin kazanılmış haklarının korunduğu, işverenin icraya uğraması veya iflas etmesi hallerinde işçilerin kıdem tazminatı hakkının garantiye alındığı, tüm işçilerin kapsandığı ve tüm kesimlerin mutabakatı ile hazırlanacak olan bir kıdem tazminatı sistemi ile çözülebilmesi için çalışmalar..” yapılması, sorumlu kurum ve kuruluşların çalışmaları ve önerileri olarak vurgulanmıştır.  (İDK, 2014: 47-57).

İzleme ve Denetleme Kurulu’nun 2015 yılı Haziran ayında gerçekleştirdiği ikinci toplantıda mevcut duruma ilişkin tartışmalardan farklı olarak 6552 sayılı Torba Kanun ile yapılan alt işveren işçilerinin kıdem tazminatı haklarına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Toplantıda, kıdem tazminatı reform sürecinin dinamik bir şekilde sürdürülmesi için Çalışma Genel Müdürlüğü, Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığının bir araya gelerek kıdem tazminatı ile ilgili teknik çalışmalar yapması”, -“ 2014 yılının tamamında işçi çıkış bildirgelerinin kod bazında taranarak, kıdem tazminatına hak kazanacak şekilde işten çıkan işçi sayısını ve genele oranı hakkında SGK’dan veri talep edilmesi”, – “Çalışma Genel Müdürlüğünün kıdem tazminatının kapsayıcılığı ile ilgili bir araştırma projesi geliştirmek için ön çalışma başlatması ve sonucunun taraflarla paylaşılması” kararlaştırılmıştır (İDK, 2015a: 53).

kidem_1

İşçi Sınıfının Kıdem Tazminatı Hakkını Müdafaa Kararlılığı

2015 yılı Aralık ayında yapılan 3. İzleme ve Denetleme Kurulu toplantısında ise kıdem tazminatı konusunda sosyal tarafların duyarlılığına ve sosyal taraflar arasında tam bir anlaşma sağlanamadığına vurgu yapılmış, mevcut kıdem tazminatı uygulamasının kapsayıcılığına ilişkin Bakanlığın çalışma sürdürdüğü belirtilmiştir. Diğer iki toplantıda dile getirilen hususlar aynen tekrarlanmıştır (İDK, 2015b: 46- 55). Kısacası İzleme ve Denetleme Kurulu toplantılarının her üçünde de kıdem tazminatı reformuna ilişkin gözle görülür bir ilerleme gerçekleştirilememiştir. Sosyal tarafların konuya ilişkin karşı tutum takınması ve işçi tarafının kıdem tazminatına ilişkin kazanılmış haklardan ödün vermeme iradesi bu sürecin ilerlememesinin en önemli nedenini oluşturmuştur. 08.04.2015 tarihinde gerçekleştirilen Ulusal İstihdam Stratejisi ve 10. Kalkınma Planında Güvence ve Esneklik Toplantısında da önemli gündem maddelerinden birini kıdem tazminatı oluşturmuştur. Bu toplantıda konunun, tarafların kırmızı çizgilerini oluşturması nedeniyle çözüme ulaştırılamadığının altı çizilmiştir.

Sonuç

Kıdem tazminatı tartışmaları, özellikle Ulusal İstihdam Stratejisi metni üzerinden değerlendirildiği zaman gerçekleştirilmesi hedeflenen kıdem tazminatı reformunun ruhu somutlaşmaktadır. Kıdem tazminatı miktarlarının yüksekliği, işçi hareketliliğinin düşüklüğü ve bu unsurlar doğrultusunda Türkiye işgücü piyasasının katılığı Stratejide öne çıkarılan başlıklar arasındadır. Dolayısıyla bireysel hesaba dayalı kıdem tazminatı fonunun oluşturulmasıyla; kıdem tazminatı miktarlarının düşürülmesi, işçi hareketliliğinin arttırılması ve Türkiye işgücü piyasasının esnekleştirilmesi hedeflenmektedir. Ayrıca belirtmek gerekir ki Stratejide işçilerin büyük çoğunluğunun kıdem tazminatını alamadan iş ilişkilerinin sona erdirildiği, büyük bir kesimin de ancak yargı marifetiyle tazminatını alabildiği çeşitli verilerle desteklenerek vurgulanmakta ve bu durum kıdem tazminatı fonu kurulması için ileri sürülen temel gerekçelerden birini oluşturmaktadır. Bu doğrultuda oluşturulması hedeflenen fon ile tüm işçilerin kazanılmış haklarının korunduğu, işverenin icraya uğraması veya iflas etmesi hallerinde işçilerin kıdem tazminatı hakkının garantiye alındığı, tüm işçilerin kapsandığı bir kıdem tazminatı sisteminin gerekliliğine dikkat çekilmektedir. Ancak tezin aksi bir şekilde 1475 sayılı İş Kanunu’nun 14. maddesi uyarınca işçinin bir hizmet yılı karşılığında alabileceği 30 günlük brüt ücreti tutarındaki miktarın korunacağına ilişkin bir taahhüt verilmemektedir. Yapılan bütün tartışmalarda ve hazırlanan tüm taslaklarda kıdem tazminatı miktarının düşürülmesi yönündeki eğilim ağır basmaktadır. Buradan hareketle yapılacak olan düzenlemenin hak korumaya yönelik değil, mevcut bir hakkın zayıflatılmasına yönelik olacağı öngörülmektedir.  Bu durum daha önceki tarihlerde ortaya çıkan kıdem tazminatı fonu taslakları ve tartışmalarındaki birçok kaygının özellikle işçi tarafı nezdinde devam etmesine neden olmaktadır. İşçi tarafı, işten çıkarma maliyetlerinin düşmesi ve işten çıkarmaların kolaylaşması, fonunun amacı dışında kullanılması, kıdeme hak kazanma koşullarını sınırlanması ve hak edilen kıdem tazminatı miktarında kayıplar yaşanması ihtimallerini gerekçe göstererek kıdem tazminatı fonu tartışmalarında sürekli net bir karşı duruş sergilemiş, dolayısıyla Stratejide ortaya konulan hedeflerin somutlaşmasını engellemiştir. Tartışılan hakkın taraflar açısından önemi (özellikle işçi sınıfı açısından) göz önünde bulundurulduğunda, kıdem tazminatı reformunun uzun bir süre daha ülke gündeminde kalacağı ve taraflar arasındaki anlaşmazlıkların devam edeceği kuvvetle muhtemeldir.

Kaynakça:
ÇELİK Aziz (2012), “Dünyada ve Türkiye’de Kıdem Tazminatı Uygulamaları”, İktisat Dergisi, Sayı:530, ss. 27 – 39.

DİSK (2015), Kıdem Tazminatı Haktır: Son Kalemizi Yıktırmayacağız, http://disk.org.tr/wp-content/uploads/2015/03/KIDEM2015_Bildiri.pdf (12.04.2016).

GÜLER Mehmet Atilla (2015), “Ulusal İstihdam Stratejisi Bağlamında Türkiye’de Güvencesiz Çalışma”, Çalışma ve Toplum Dergisi, Sayı:46, ss. 155-190.

İDK (2014), 1. İzleme ve Değerlendirme Kurulu Toplantısı: Mevcut Durum Raporu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, Ankara.

İDK (2015a), 2. İzleme ve Değerlendirme Kurulu Toplantısı: Mevcut Durum Raporu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, Ankara.

İDK (2015b), 1. İzleme ve Değerlendirme Kurulu Toplantısı: Mevcut Durum Raporu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, Ankara.

KILIÇ Cem (2016), Kıdemde Bir Saatlik Kayıp Grev Sebebi, http://www.milliyet.com.tr/-kidemde-bir-saatlik-kayip-grev/ekonomi/ydetay/2196002/default.htm (12.04.2016).

KUMAŞ Handan (2011), “Ülke Örnekleri ile Kıdem Tazminatı Uygulamalarına Genel Bir Bakış”, Kıdem Tazminatı: Uygulamada Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri, Ed. Kamil Orhan- Handan Kumaş, Gazi Kitabevi, Ankara.

KUTAL Metin (2011), “Türk İş Hukukunda Kıdem Tazminatı Sorunu ve Çözüm Önerileri”, Kıdem Tazminatı: Uygulamada Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri, Ed. Kamil Orhan- Handan Kumaş, Gazi Kitabevi, Ankara.

ÖZVERİ Murat (2016), “10 Maddede Kıdem Tazminatı”, Evrensel Gazetesi, http://www.evrensel.net/yazi/75903/10-maddede-kidem-tazminati (12.04.2016).

UİS (2015), Ulusal İstihdam Stratejisi (2014- 2023), Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü, Ankara.

Not: Bu yazı, Haziran 2016’da yayımlanan İŞÇİ GÜCÜ Dergimizin 37’inci sayısında yer almıştır.